发改规划[2014]2477号 国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的 ...

国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见

发改规划[2014]2477号                          2014-11-1

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
　　编制实施好全国“十三五”规划，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。市县规划是国家规划体系的重要组成部分。推动市县规划改革创新，是扎实做好“十三五”规划编制工作的重要任务。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，编制好市县“十三五”规划，特别是经济社会发展总体规划，提出以下意见。
　　一、推动市县规划改革创新的重要意义
　　(一)推动市县规划改革创新，是发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用的内在要求。正确处理政府和市场的关系，涉及到规划的功能和定位。按照党的十八届三中全会精神，政府要加强战略规划的制定和实施，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责。“十三五”市县规划要充分体现市场经济体制改革的大方向，充分体现政府职能转变的要求，创新规划理念、内容和方法，把规划重点放在地方政府职责领域上，更好地发挥对市场主体的引导功能。

　　(二)推动市县规划改革创新，是坚定不移实施主体功能区制、强化政府空间管控能力的客观需要。加强对空间资源的有效调控，是市场经济条件下政府规划的重要功能。“十三五”市县规划，在完善按时序部署经济社会发展重大任务的同时，要进一步落实主体功能区战略，综合调控各种空间需求，按照与资源环境承载能力相适应的原则，引导和约束各类开发行为，增强市县政府空间管控能力，推动市县政府治理能力现代化。

　　(三)推动市县规划改革创新，是促进经济社会与资源环境协调发展，全面建成小康社会的战略举措。到2O20年全面建成小康社会，是我国“三步走”战略的重要内容，也是“十三五”规划的重要任务。由于各市县资源环境承载能力不同，主体功能定位不同，未来的空间开发强度和发展潜力不同，在全面建设小康社会进程中面临的矛盾和任务也有所差异。“十三五”市县规划，要按照区域主体功能定位，针对备自主要矛盾，突出首要任务，分类促进经济持续健康发展、人民生活水平全面提高、资源环境条件持续改善。

　　(四)推动市县规划改革创新，是完善市县规划体系，推动“多规合一”的重要基础。目前，我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央关于全面深化改革的部署精神，抓住“十三五”规划编制的有利时机，积极推进市县规划改革创新，为推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

　　二、推动市县规划改革创新的总体要求
　　“十三五”市县规划改革创新的主要任务：一是要创新市县经济社会发展规划，改革市场发挥作用领域的规划内容，强化政府职责领域的任务，特别是要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，同时要精减专项规划数量，增强专项规划编制的针对性和有效性，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。
　　(一)创新发展理念。推动市县规划改革创新，实质是推动发展理念、发展思路的创新。当前和今后一段时期，世情、国情都在发生深刻变化，推动市县发展也要与时俱进。面对产能过剩和生态环境的硬约束，再继续简单地追求增长速度，追求空间规模扩张，已经没有出路。必须转变传统的经济发展方式，转变粗放的空间开发模式，实施创新驱动战略，才能适应国内外发展条件新变化和国内外市场竞争新格局所带来的挑战。

　　(二)把握总体定位。严格按照主体功能区定位推动发展，是新时期对市县发展的总体要求，也是坚持全国一盘棋思想的重要体现。备市县要从区域大背景出发，按照优化、重点、限制和禁止开发的总体要求，明确各自经济发展的主要方向，科学谋划未来的发展与布局。

　　(三)强化空间布局。这是增强市县整体竞争能力和可持续发展能力的重要基础，是市县规划改革创新的重要任务。要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，整合优化相关规划的空间管制分区，形成一张规划布局总图，将开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。

　　(四)转变规划思路。强化市县规划的空间内涵，不是形式上的调整，而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比，空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远，是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此，在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求，把总体发展战略和备领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。

　　(五)优化规划期限。为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性，要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以五年为主，衔接2O20年全面建成小康社会备项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。原则上，规划任务以“十三五”时期为重点，但主要目标可展望到2O30年，空间布局可以是更长远的制度安排。通过规划期限的调整完善，为城乡、土地、环保、交通等不同规划之间的衔接协调创造条件。

　　三、改革创新市县经济社会发展规划
　　要按照编制出统领市县发展全局的总体规划这一要求，加大改革创新力度，切实将发展与布局、开发与保护融为一体，推动市县经济社会发展规划改革创新。
　　(一)合理确定规划目标
　　科学的规划目标，既是发展理念的体现，也是规划任务的具体化。
　　要体现政府职能转变的要求。进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，特别是要突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。要贯彻落实国家战略部署和省级规划任务要求，将政府必须完成的一些任务作为约束性指标，将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，同时，要合理确定经济增长速度和规模，避免层层加码，盲目攀比。